一、国政监督程序

根据美国宪政制度，对政府施政状况和官员行为进行监督，是国政监督的重要内容。国政监督程序包括政策检查评估程序和国政调查程序。从18世纪末开始，美国国会把国政监督的权力下放给委员会行使。最早从事国政监督活动的多是特别委员会和两院联合委员会。从19世纪后期开始，众参两院常设委员会逐渐成为国会进行国政监督活动的主力，两院在国政监督方面也形成了自己的重点，众院的大部分精力转向检查、评估、调查选民关心的社会和经济政策，参院在监督政府行为方面则发挥越来越大的作用。

（一）政策检查评估程序

在美国，国会通过各种方式、渠道、途径，对法律和公共政策的执行情况进行检查、监视和监督。1946年，国会制定"立法重组法案"，通过国会改革，正式确定众参两院的委员会承担政策监督的职责，在管辖权内，各委员会对有关机构和项目进行"持续检查"。国会委员会对指定范围的全部政策有特别监督权。众院的政府工作委员会，参院的政府事务委员会，有权对任何行政部门或机构的运作进行广泛的监督。常设委员会一般设立小组委员会进行大量的初级监督活动，参议院小组委员会对监督的热情比对立法的热情还大。

1．确定监督计划。常设委员会的监督领域也就是它的立法领域，监督对象是"对口"的国家机构，监督内容是"对口"国家机构及其项目的执行情况及其绩效。然而，由于行政部门的工作难以计数，每个委员会用于政策监督的时间毕竟是有限的，这样，委员会选择哪些问题进行监督就在很大程度上决定着监督是否经常、全面和有效。按照政策监督一般程序，每届国会开始时，各常设委员会就向全院大会提交自己的政策监督计划（监督课题），全院大会对此通常是原文通过。常设委员会所选的课题往往涉及公共政策考虑、某一政策危机、选区或者选民利益、项目进展、官员违法丑闻、国会与行政机构重大分歧等民众关心、能使议员出名、或能帮助议员竞选连任成功的社会热点、焦点问题。

2．进行检查评估。根据政策监督计划，委员会或者小组委员会承担检查评估的职能，通常内容包括两个方面：一是检查行政机构所制定的法规，保证行政法规符合立法者的意图；二是评估对口国家机关及其派出机构执行法律和公共政策的效率和成果。随着委员会之间愈来愈竞相行使监督职能，国会已变成了一个对政策进行检查评估的令人生畏的场所。

3．终止不恰当的政策。在检查评估的基础上，常设委员会要向全院大会提交政策监督报告，对选民抱怨和传媒批评的政策焦点进行监督。如果检查评估表明现实中出现的问题是因为法律或者公共政策有比较大的缺陷，委员会将建议国会修改法律，并对公众反映强烈的机构施加压力，终止不恰当的政策。如果检查评估发现有关国家及其派出机构没有执行法律和公共政策，委员会将会拿出几种对策供全院大会选择：或者由委员会发表声明进行批评，或者通过全院决议严正说明国会的态度，或者制定修正性法律加强控制，或者进入国政调查、直至弹劾程序。

（二）国政调查程序

国政调查是国会监督的核心。虽然宪法没有明文规定国会的调查权限，但美国最高法院的判例对此已有定论。1792年，众院决定成立一个特别委员会调查克莱尔少校兵败印第安人事件，拉开了国会行使调查权的序幕。在伊斯特诉美国军人基金案中，最高法院将国会调查权描述为"国会调查权含于立法权之中，这个权利是广泛的，它包含了所有的现行法范围和可能的立法范围。"国会的"调查范围可同宪法规定的可能的拨款及制定法律的范围一样广"，可以"对联邦政府部门进行深入、综合的调查，以揭露腐败、无效率或浪费行为"。相对于财政监督程序和人事监督程序来说，国政调查过程充满了对立和斗争，国政调查程序规定得更加严格。参众两院的议事规则详尽地规定了一整套程序来保护国会调查这一最有效的监督武器。

1．调查的提起和批准。在美国，国政调查的重任主要由委员会承担，分为两种类型：一种是由常设委员会进行常规调查，一种是由特别委员会进行专门调查。凡常设委员会认为是审议法案需要了解的问题，以及监督与其职责范围对应的联邦政府和司法部门所需了解的问题，均有权自行决定提起调查，无需全院大会批准或授权。像水门事件、白水事件等针对某一事件或丑闻的调查，一般是由全院大会通过专门决议，设立特别委员会进行调查，他们的权限由全院大会的决议规定。另外，按照国政调查程序，几个议员自己也可以联合起来举行特别听证会，要求自己的助手进行调查研究，议员还可委托国会审计总署、其他国会助理机构或私人团体进行调查。

2．组织调查机构。从法理上来说，国政调查权应当由议院行使。由于议院人数比较多，为了便于调查，美国国会通常是由两院的司法委员会承担国政调查任务。其它常设委员会也有权进行调查，有时还要成立临时的特别问题调查委员会担任。委员会调查时，要组织一个强有力的工作班子帮助工作。为了提高调查听证会的效率，助手们在事前要作大量的准备工作。除了向议员提供相关材料（包括听证会调查内容的原由始末、立法背景、行政背景、相关的议事规则、司法判例等）、联络新闻媒介外，还要提前确定拟传唤证人的名单和提问顺序，对在听证会如何盘问证人、问什么问题、可能出现什么样的焦点和高潮等进行精心策划，以便在听证会上获得更多、更有效的证据。

3．举行调查听证会。为了便于议会行使调查权，美国法律赋予调查委员会一定的司法性权力，如传唤证人、处罚伪证等。按照调查听证程序，承担调查任务的常设委员会、特别委员会都有权举行调查听证会，签发传票传唤当事人、知情人出席听证会作证，陈述意见，接受盘问，为议院或者调查委员会提供必要的证言、证据、证物或者有关文件。政府一切部门、机构和人员都有义务合作和提供帮助。按照有关法律的规定，听证会必须公开举行。当委员会多数人认为听证会"诽谤、中伤、牵连其他人时"，可举行秘密会议。在听证过程中，委员会有权派委员或助手前往国内外有关地点采证。对在华盛顿以外的证人，可以通过提前取证代替亲自出席听证会，以减少不必要的麻烦。事实上许多出庭作证的证人在举行听证会之前，都已将作证的书面材料交给助理复印，以备分发。根据议员的要求，被调查的当事人都必须参加听证会。如果证人拒不合作、拒绝出席听证会，或者拒不回答盘问，拒不提供证词、证物和有关材料，委员会就会报请本院大会诉诸民事和刑事强制手段，以"藐视国会罪"、"伪证罪"的罪名由国会直接处以监禁（1-12个月）或交纳罚金（1000美元），也可以转交法院处理。

4．对调查结果进行处置。国政调查与政治责任追究是不可分的。通过国政调查收集并公开信息，正是国会进行国政调查的最重要功能。按照国政调查程序，在美国国会，对调查结果的处置权掌握在全院大会，承担调查任务的委员会本身并没有直接的处置权。委员会在听证、取证、调查的基础上，对收集的信息资料进行辩论，以投票表决得出结论，并向全院大会提交调查报告，并提出处理本案的建议。国会根据委员会的调查报告和建议，可作出相应的决议，宣告国会的态度，或者向社会公布调查结果并附具所掌握的材料，或者修改法律防止类似案件再次发生。公开听证会取得的材料必须向社会公布。秘密听证会取得的证言和材料，经调查委员会投票过半数通过后也要向社会公开。这不仅可以使议会对所调查的事项有清楚透彻的了解，为国会采取进一步行动提供依据，同时也便于公众监督。

二、人事监督程序

人事监督是国会的一项重要宪政权力，是国会制衡总统和最高法院的一个有效手段，包括人事任命认可程序和弹劾程序。随着两党制的确立，人事监督程序迅速浸透了政党斗争的色彩。当众院或者参院的多数议院与总统属同一党时，国会对总统总是倾向于睁一只眼闭一只眼，尽量大事化小，小事化了。而当众院或者参院的多数议院与总统不属同一个党时，国会对待总统的态度就严厉起来。

（一）人事任命认可程序

在美国，总统既是国家元首，又是政府首脑，不仅可以组织和领导政府，而且还可以提名任命联邦法官、军队高级将领、驻外大使、联邦驻各州官员、甚至包括国会审计总署审计长。总统虽然不由国会选举，但总统的人事任命权要受到国会的监督。按照美国法律，众院十分明确地参与任命行政和司法机构官员的挑选工作，参议院在人事监督方面拥有更大的权力，总统提名要经过参院有关委员会逐个审查，获得认可后才可能任命。在现实中，参院通过人事认可程序不仅可以审查总统所提人选的资格是否符合要求，防止被任命的官员与公职的利益发生冲突，更重要的是通过人事认可程序影响被任命官员的政策主张，监督被任命官员依法行使职权。

1．总统提名。美国宪法规定，总统在任命国务卿、内阁部长、联邦法官、驻外大使和其他联邦官员时，须听取参议院意见并获参议院认可。按照人事任命认可程序，还有所谓的"参议院礼遇"，总统任命某人担任某一州官员如联邦所在地区法院法官、警察局长等，也要先咨询该州参议员的意见，征得认可。

2．对被提名人进行审核。按照人事任命认可程序，参院收到总统提名后，一般将提名交给与拟任命的部门相关的委员会进行审查。委员会通常为此举行听证会，对被提名人的个人品德、经历、能力、教育背景、政治倾向、利益关系、私生活、财产及健康状况等，进行全面的了解和考察，并要求被提名人到会回答询问，阐述自己被任命后的打算和政策主张。参院有关委员会经常利用对被提名人审核的机会，告诉被提名者国会所希望的政策方向和兴趣所在，通过详细规定担任某一职位的资格条件（有时甚至包括年龄、性别、是否饮酒、所代表的行业或地区背景等），促使总统任命国会中意的人选。

3．对总统提名的认可。认可总统的人事任命是参议院的主要职责。经过委员会对被提名人进行审核，参院可以同意总统的提名，也可以否决总统的提名。对于在审核中发现有疑问的人选、委员会不中意的人选，参院通常会驳回提名。如果总统提名一人到某位参议员所在州任职，而这位参议员不同意此项提名，他只需要宣布"个人不喜欢"被提名人，参院便会向这位参议员施以"参议院礼遇"，尊重这位参议员的意见，拒绝批准总统的提名。有时，由于单个参议员对那些即使不是在他们所在州任职的被提名人怀有不满，也会导致总统撤回提名，或者参院否决提名。

4．对已认可官员的监督。对已认可官员，国会也有监督的权力。如果被参院认可任命的官员出现问题，众参两院或单独一院可以通过决议，敦促总统解除该官员的职务，按照人事任命认可程序，国会这种决议对总统并无约束力，但通常该官员会因此被迫向总统递交辞呈，或者被总统解除职务。如果国会与总统意见不一致，国会还可以重新立法，通过缩短某个官职的任期或撤销相应的机构，直接将官员免职，为了避免总统规避人事任命认可程序，在国会休会时任命本应该由参院批准的官员，1988年立法规定，在国会休会时任命的官员不得领薪水。1994年又补充规定，未经参议院认可的官员，不能以任何形式获得国会拨款。

（二）弹劾程序

弹劾权是国会的一项重要权力。弹劾程序是国会进行人事监督的一项重要制度。弹劾程序起源于14世纪的英国，最初只是惩办违法失职官吏的一种手段。到了18世纪初，随着资产阶级在议会中逐步占优势，弹劾程序逐步发展成为一项重要的法律制度。弹劾程序在内阁制、半总统制、总统制国家都可以实行。弹劾程序是代议机关从政治方面对国家机关高级官员的违宪、违法犯罪、失职行为提出控告、起诉并进行审理、追究的步骤和方法，属于一种政治行为和宪法性司法。弹劾权使国会能获得通过其他方式得不到的资料，能威慑行政官员不敢越雷池，可以对联邦法院的不当行为采取直接控制。从法律后果上看，弹劾手段比不信任投票手段更为严厉。不信任投票程序一般只是明确当事人的政治责任，弹劾程序不仅要解除被弹劾对象的官职，往往还要导致追究当事人的法律责任甚至刑事责任。由于部长以下官员往往无需弹劾即可解职，国会弹劾的对象实际上为不能以其他方式解职的总统、副总统和法官。与信任与不信任投票相比，弹劾程序的规定更为复杂。只有当所有传统的监督方式难以解决问题时，才会考虑动用弹劾这种严厉手段。

1．弹劾案的提出和形成。与许多国家不同，美国国会不能通过信任投票迫使总统、内阁官员和其他高级官员辞职，但国会拥有弹劾权。国会可以对包括总统、联邦法官、联邦政府部长和其他官员的"叛国、贿赂或者其他重罪和轻罪"，以及严重失职行为进行控告和制裁。按照法律规定，弹劾案由众议院向参议院提出。众议院形成弹劾案，需要司法委员会举行听证会，听取证人证言，审查证物，表决确定有无弹劾的证据。如果司法委员会认为具有弹劾的证据，就做成弹劾理由书和弹劾决议案，提交众议院审议和表决。经出席众议院议员过半数决议，向参议院提出弹劾案。

2．弹劾案的审讯和判决。在美国，参议院拥有审讯一切弹劾案的权力。按照法律规定，众议院作为原告将弹劾案送交参议院后，参议院就成为弹劾审判法庭，由全体参议员担任陪审员、最高法院院长担任审判长，分别听取众议院代表的申诉和被弹劾人代表的辩护，经过讯问和辩论，对众议院提出的弹劾案进行表决。经出席会议参议员三分之二多数的决议，可以宣判被弹劾人有罪，国会的弹劾案成立，被弹劾人即丧失职位，被"免职和剥夺担任和享有在合众国属下获得荣誉、负有责任和领取报酬的任何职务的资格"。在弹劾程序完成后，还可依法对其提出起诉，并由法院审判，追究其法律责任直至刑事责任。

弹劾程序使用起来十分复杂，复杂的程序使参众两院绝少弹劾官员。在美国历史上，众议院总共调查过67人，提出过17次弹劾案，经参议院审理定罪5人，都是联邦法官。迄今为止，众议院弹劾过两位总统，一位是第17任共和党人总统安德鲁·约翰逊，一位是第42任民主党人总统比尔·克林顿，但经参议院审判后都未能达到定罪所必须的三分之二多数（其中安德鲁·约翰逊仅有一票之差）。弹劾权用得不多，并不意味着弹劾程序形同虚设，而在于作为国会手中引而不发的"杀手锏"，对监督对象保持国会人事监督的"威慑"作用。

小结：按照美国的宪政制度，国会的监督权主要来源于宪法赋予国会的立法权。经过200多年的发展，国会监督已经表现出不可低估的效力。首先，国会通过财政监督程序，加强了对征税、举债、预算、决算的监督，勒紧了国家财政的钱袋，纠正了国家机关、特别是政府部门、公共机构花钱的种种偏差；其次，国会通过国政监督程序，加强了对公共政策执行和国家公职人员职务行为的监督，制止国家行政机关施政中违背国会意志、违反法律的情况；第三，通过人事监督程序，加强了对总统、副总统、法官，以及其他联邦高级官员的控制，形成了对所有公职人员激浊扬清的威慑力量。总之，国会通过监督成功地抵制了总统行政权的膨胀，捍卫了三权制衡的体系，加强了对行政机构的控制并使其更加有效率的运转。另外，国会通过行使监督职权，还有利于更加广泛地了解法律及其在实施过程中存在的不足，使立法更有针对性。然而，从总体上来说，当代美国国会的监督还处于一种无序状态，在两院并未建立一个完整的监督体系，监督程序还不完善。为了加强监督工作，国会重新调整了委员会体制，扩大了专职工作人员队伍。1995年，国会研究部专门编撰《国会监督手册》，系统、全面的介绍了国会监督的具体运作程序、步骤，为今后议员有效进行监督工作奠定了好的基础。(尹中卿)